Grondbeleid

Waar gaat het over

Gemeenten willen voor hun inwoners woningen bouwen, parken aanleggen en buurthuizen en bedrijven een plek geven. Grondbeleid is een middel om dat mogelijk te maken.

Verantwoordelijkheden en wettelijke bepalingen

Gemeenten leggen hun grondbeleid doorgaans vast in een door de gemeenteraad vastgestelde Nota Grondbeleid. Er zijn verschillende soorten grondbeleid. Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen; de gemeente legt dan de openbare voorzieningen aan. Een tussenvorm is het publiek-privaat samenwerkingsmodel (PPS). Dan wordt grond via een gezamenlijke onderneming van de gemeente en ontwikkelaars (Gemeenschappelijke Exploitatiemaatschappij) herverdeeld en in kavels gesplitst.

Wat voor soort grondbeleid de gemeente kiest, bepaalt hoeveel invloed de gemeente kan uitoefenen op ontwikkelingen. Als de gemeente grond actief aankoopt of bezit en vervolgens uitgeeft, heeft zij meer te zeggen over de kwaliteit, het programma en het tempo van een bouwproject. Als grondeigenaar heeft de gemeente juridische en financiële instrumenten om haar wensen te realiseren.

De gemeente kan druk uitoefenen om grond in eigendom te krijgen. De Wet voorkeursrecht gemeenten geeft de gemeente een eerste recht van koop op een stuk grond dat eerder bij besluit daarvoor is aangewezen. Als het een gemeente op een ‘minnelijke’ manier niet lukt om grond te kopen, biedt de Onteigeningswet gemeenten, onder strikte voorwaarden, een zwaarder juridisch – en politiek gevoelig – middel om grond in bezit te nemen.

Bij het verkopen van grond aan marktpartijen, mag de gemeente, sinds een arrest van de Hoge Raad in november 2021 (het ‘Didam-arrest’), een perceel grond niet meer exclusief aan één partij te koop aanbieden, zoals in het verleden wel gebeurde. De gemeente moet sindsdien alle mogelijke gegadigden gelijke kansen bieden. Omdat dit arrest zowel bij gemeenten als bij marktpartijen veel vragen opwierp, is in opdracht van het ministerie van BZK een handreiking ontwikkeld met praktische stappen om hiermee om te gaan.

Als een gemeente een gebied niet in eigendom heeft, komt de uitvoering in handen van een projectontwikkelaar of bouwonderneming. In dat geval biedt de Wet ruimtelijke ordening (Wro) de gemeenten mogelijkheden om de kaders te bepalen waarbinnen de ontwikkelaars hun bouwprogramma kunnen ontwerpen.

De Wro verplicht de gemeente tot het maken van een ruimtelijke structuurvisie, die de hoofdlijnen voor de locaties voor woningen, bedrijven en maatschappelijke voorzieningen (sport, recreatie) beschrijft. Per project vertaalt de gemeente die visie in onder meer een bestemmingsplan (welke functie heeft het gebied) en een grondexploitatieplan. In het grondexploitatieplan worden onder andere de kosten voor ontwerp, archeologisch onderzoek, ophoging van grond, aanleg van groen en riolering opgenomen, maar ook voor rentelasten in verband met voorfinanciering. Met deze door de raad vastgestelde plannen kan de gemeente in het overleg met ontwikkelaars invloed uitoefenen op het programma. Bijvoorbeeld of het in hoogte past in het kwaliteitsbeeld van de omgeving of dat de parkeerdruk in de wijk niet te hoog wordt.

Ruimtelijke ontwikkeling van een gebied neemt al gauw zo’n vijf tot tien jaar in beslag. De vooraf gepresenteerde uitkomst van de grondexploitatie zal nooit het werkelijke resultaat zijn. De raad moet zich dan ook goed laten informeren over alle mogelijke risico’s. Wat als er minder woningen worden gebouwd of de ontwikkelkosten hoger uitvallen?

Volgens het wettelijke Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) moet een gemeente daarom in de jaarrekening en begroting een (risico)paragraaf opnemen over de grondexploitatie.  De raad stelt jaarlijks een herziene grondexploitatie vast.

In 2020 is het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet door de Eerste Kamer aangenomen. Deze nieuwe wet integreert onder meer de Wet voorkeursrecht, de Onteigeningswet en de Wet inrichting landelijk gebied in de Omgevingswet, die met ingang van 1 juli 2023 van kracht wordt.

Achtergrondinformatie

Na de Tweede Wereldoorlog voerden gemeenten decennialang een actief grondbeleid. De behoefte aan woningen was groot. Gemeenten kochten veel (agrarische) grond aan, maakten die bouwrijp en gaven de grond uit aan bouwondernemingen, corporaties en particulieren.

Vanaf het begin van de jaren negentig stimuleerde het Rijk eigenwoningbezit. Projectontwikkelaars en bouwondernemingen zagen kansen en kochten alvast grond op mogelijke bouwlocaties. Aanvankelijk kocht de gemeente die grond dan op om als eigenaar te kunnen blijven sturen op het uitvoeren van ruimtelijke doelen, zoals, naast woningbouw, natuur en groen, goede infrastructuur of maatschappelijke voorzieningen.

Dat grond in eigendom een risico kon zijn, werd tijdens de financiële crisis duidelijk. De markt voor woningbouw stagneerde, ruimtelijke plannen liepen vertraging op en gemeenten leden flinke verliezen op hun grond. Waar het grondbedrijf in veel gemeenten een bron van inkomsten was, moest er vanaf 2008 vaak vooral geld naartoe.

In stedelijk gebied is ruimte schaarser geworden. Kleinschalig binnenstedelijk bouwen heeft daar de voorkeur. Landelijke gebieden hebben te maken met krimp, daar worden woonwijken geherstructureerd of zelfs gesloopt. Dat speelt bijvoorbeeld in Noordoost Groningen, Zeeuws Vlaanderen en Zuid-Limburg.

De duurzaamheidsambities en grote woningbehoefte betekenen uitdagingen voor het ruimtelijk beleid. Ambities om de woningbouw te versnellen kunnen in de knel komen met kwaliteitseisen als energiezuinig of klimaatbestendig.

Meer en meer gemeenten voeren inmiddels een faciliterend grondbeleid: marktpartijen dragen de risico’s van de verwerving en uitgifte van grond en gemeenten leggen wegen en riolering aan. De kosten van planvorming en infrastructuur kunnen zij verhalen op de projectontwikkelaars.

Bij faciliterend grondbeleid en publiek-private samenwerking stimuleren gemeenten ontwikkelingen niet via grondeigendom, maar vooral via het bestemmingsplan, een overeenkomst over grondexploitatie en/of het exploitatieplan, of ook via herverkaveling (ruilen van grond en/of vastgoed).