Stikstof

Waar gaat het over?

De uitstoot van stikstof in Nederland moet omlaag. Het Rijk neemt daar, samen met de provincies, maatregelen voor. Gemeenten zijn hier op verschillende manieren bij betrokken.

Verantwoordelijkheden en wettelijke bepalingen

Stikstof is op zichzelf geen schadelijke stof. Maar samen met zuurstof of waterstof wordt het omgezet in stikstofoxiden en ammoniak. Dat noemen we ‘reactieve stikstof’. Sinds het midden van de twintigste eeuw heeft de mens gezorgd voor een verdubbeling daarvan in het milieu. Stikstofoxiden komen vooral van verkeer en industrie. Ammoniak komt met name vrij in de landbouw, door mest en kunstmest.

Te veel van deze reactieve stikstof is schadelijk voor natuur, gezondheid en voedselproductie. Daarom neemt de overheid maatregelen om de uitstoot van stikstof te verminderen en de natuur te versterken. De maatregelen zijn vooral gericht op landbouw, industrie, bouw, verkeer en vervoer.

Omdat het om een landelijk probleem gaat, is het Rijk de eerstverantwoordelijke voor het verminderen van de uitstoot van stikstof. Maar omdat het probleem per provincie of regio verschillend is, krijgen de provincies een belangrijke rol in de vormgeving en uitvoering van het beleid om stikstof terug te dringen. Het Rijk en de provincies willen dat gebiedsgericht doen, dat wil zeggen per regio in overleg met sectoren, zoals landbouw, bouw of industrie, met de betrokken gemeenten, met inwoners, (natuur)organisaties en andere belanghebbenden.

Als sinds de jaren 90 van de vorige eeuw worden maatregelen genomen om de uitstoot van stikstof terug te dringen. Er is dan ook al veel gebeurd op dat gebied, maar het is niet genoeg. De Europese Unie heeft richtlijnen opgesteld voor de bescherming van natuurgebieden in de lidstaten (Natura 2000-gebieden). Die richtlijnen zijn in Nederland vertaald in de Wet natuurbescherming (Wnb). Op grond van deze wet zijn in Nederland 162 Natura 2000-gebieden aangewezen. Deze gebieden moeten beschermd worden, onder andere tegen te grote stikstofdepositie (stikstof die op de grond terechtkomt).

Daarom stelde het Rijk in 2015 het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in. Doel daarvan was om enerzijds Natura 2000-gebieden te beschermen en anderzijds toch vergunningen te kunnen afgeven voor economische activiteiten, zoals nieuwbouw van woningen, uitbreiden van een veehouderij of industriële activiteiten. Tijdens dit programma konden werkzaamheden met weinig stikstofneerslag doorgaan onder voorwaarden, bijvoorbeeld als betrokkenen beloofden dat ze herstelmaatregelen voor de natuur zouden nemen.

Op 29 mei 2019 oordeelde de Raad van State dat het PAS niet meer gebruikt mocht worden, omdat het geven van toestemming vooraf in strijd is met de Europese natuurwetgeving. Door deze uitspraak kwam de vergunningverlening in Nederland stil te liggen.

Om uit deze impasse te komen, gaf de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een commissie onder leiding van Johan Remkes, opdracht te adviseren over hoe om te gaan met de stikstofproblematiek in Nederland. De commissie presenteerde in september 2019 het advies ‘Niet alles kan’, met daarin aanbevelingen voor de korte termijn. In reactie daarop presenteerde het toenmalige kabinet eind 2019 maatregelen om de stikstofproblematiek op te lossen en de natuur te herstellen. Onder andere door de maximumsnelheid op snelwegen te verlagen naar 100 km/u en de ammoniakuitstoot via veevoer te verlagen. Daarmee zou de uitstoot van stikstof zodanig verlagen, dat er ruimte ontstond om bijvoorbeeld woningen te bouwen.

Ook presenteerde het kabinet toen de gebiedsgerichte aanpak, die de mogelijkheid van maatwerk per regio bood, omdat de stikstofdepositie per gebied in ons land verschilt, net als de stikstofgevoeligheid per Natura 2000-gebied.

In vervolg op het eerste advies uit 2019, presenteerde de commissie-Remkes in 2020 haar eindadvies ‘Niet alles kan overal’, met maatregelen om op de lange termijn de stikstofproblemen in Nederland aan te pakken.

Op 1 juli 2021 trad de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering in. Doel van de wet is dat in 2025 minimaal 40% van de stikstofgevoelige natuur in beschermde Natura 2000-gebieden een gezond stikstofniveau heeft. In 2030 moet dat minimaal de helft zijn en in 2035 minimaal 74%. Dat moet gebeuren via een pakket aan maatregelen voor sectoren die stikstof uitstoten, zoals de landbouw, de bouw, industrie, luchtvaart en binnenvaart. Doel daarvan is dat niet alleen de natuur zich herstelt, maar er ook ruimte komt voor economische activiteiten, zoals bouwprojecten. Het weer vlot trekken van de vergunningverlening is belangrijk voor gemeenten, gezien de maatschappelijke opgaven van bijvoorbeeld woningbouw, infrastructuur, maatschappelijke voorzieningen en bedrijven(terreinen).

Het coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV, dat begin 2022 aantrad, scherpte de doelstelling voor stikstofreductie, in lijn met het eindadvies van de commissie-Remkes, verder aan: de doelstelling voor 2035 moet al in 2030 zijn gehaald. Een speciale minister voor Natuur en Stikstof gaat hieraan werken. Om de doelen te halen, presenteerde het kabinet in mei 2022 het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en in juni 2022 de Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). In het NPLG gaat het Rijk samen met provincies, waterschappen, gemeenten en maatschappelijke partners, grondeigenaren en grondgebruikers op zoek naar oplossingen per gebied. Omdat de doelen per regio verschillen, bevat het NPLG een kaart met richtinggevende stikstofdoelen per gebied. Tegelijkertijd verscheen een Kamerbrief over de landbouw, waarin het kabinet toekomstperspectief wilde bieden aan agrarisch ondernemers, in het licht van de maatregelen die de landbouw moet nemen om de uitstoot van stikstof te verminderen.

Gemeenten zijn in dit dossier niet eerstverantwoordelijk, dat is het Rijk (algemeen beleid) in samenwerking met de provincies (coördinatie en uitvoering gebiedsgerichte aanpak). Wel zijn gemeenten onderdeel van en gesprekspartner in de uitvoering van het stikstofbeleid:

  • Gemeenten zijn verantwoordelijk voor vergunningverlening voor (bouw)projecten en evenementen in het kader van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). Bij het verlenen van vergunningen en het opstellen van een bestemmingsplan moeten ook de gevolgen voor stikstof worden meegenomen.
  • Daarnaast is de gemeente gesprekspartner van provincie en andere betrokkenen bij de uitvoering van de gebiedsgerichte aanpak van het landelijke stikstofbeleid.
  • Ook kan de gemeente in het eigen ruimtelijk beleid, bijvoorbeeld in het plannen van (nieuw)bouwprojecten, een rol spelen in het beleid om stikstof te verminderen.
  • Daarnaast kan de gemeente een voorbeeldrol spelen in gemeentelijke projecten en zorgdragen voor goede informatie over stikstof aan inwoners, ondernemers en organisaties. Verschillende gemeenten stellen daartoe een lokale visie- of beleidsnota over de stikstofproblematiek op.

Achtergrondinformatie

Bij het stikstofbeleid draait het steeds om het evenwicht tussen enerzijds het beschermen, herstellen en behouden van de natuur, en het anderzijds ruimte houden (of scheppen) om maatschappelijke en economische activiteiten te kunnen uitvoeren. Duidelijk is dat we daarvoor anders zullen moeten leven, werken, bouwen en ondernemen: ‘niet alles kan overal’. De door het kabinet voorgestelde maatregelen grijpen in in het leven en werken van verschillende sectoren en ondernemers in ons land. Met name bij agrarisch ondernemers leidt dat tot onzekerheid en onrust. Het kabinet vroeg in de zomer van 2022 Johan Remkes om als onafhankelijk gespreksleider bijeenkomsten te begeleiden tussen het kabinet en onder andere de agrarische sector. Zo moest er weer een verstandhouding ontstaan die de inhoud en het gesprek over een duurzame toekomst voor agrarische ondernemers centraal stelt. Op 5 oktober 2022 overhandigde Remkes het kabinet zijn bevindingen uit die gesprekken in het rapport  ‘Wat wel kan – Uit de impasse en een aanzet voor perspectief’.

De stikstofdepositie is niet in elke regio hetzelfde. Daarom verschillen ook de maatregelen die nodig zijn om de uitstoot terug te dringen per regio. In hoeverre je daar als gemeente mee te maken krijgt, hangt dus af van de ligging van je gemeente. In een hoofdzakelijk landelijk (agrarisch) gebied vlak bij een Natura 2000-gebied zijn andere maatregelen nodig dan in de buurt van steden of meer gemengde regio’s.

Gemeenten hebben in elk geval bij het opstellen van bestemmingsplannen en het uitgeven van vergunningen te maken met stikstofdoelen en -regels. Bij het opstellen van een bestemmingsplan met ruimtelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld bouwprojecten) in de buurt van een Natura 2000-gebied, moet de gemeenteraad een ‘voortoets’ uitvoeren. Uit deze voortoets moet duidelijk worden of er negatieve effecten op een Natura 2000-gebied kunnen zijn. Zo’n voortoets kan worden gemaakt met het rekenprogramma AERIUS Calculator. Als uit de voortoets blijkt dat er vanwege stikstof negatieve effecten zullen zijn voor het Natura 2000-gebied, moet een ‘passende beoordeling’ worden gemaakt.

Bij omgevingsvergunningaanvragen moet de gemeente aan de aanvrager een voortoets met AERIUS-stikstofberekening opvragen.

De verantwoordelijkheid voor het halen van de stikstofdoelen per regio ligt bij de provincie via de gebiedsgerichte aanpak. Maar gemeenten spelen wel een cruciale rol in deze gebiedsprocessen: de stikstofmaatregelen hebben immers impact op inwoners, bedrijven en de kwaliteit van het lokale gebied. Bovendien kennen gemeenten hun gebieden als geen ander en staan ze dicht bij inwoners en lokale bedrijven. Daarom is het van belang als gemeente goed bij deze gebiedsprocessen betrokken te zijn. Sommige gemeenten hebben een speciaal (ambtelijk) ‘stikstofteam’ ingesteld, dat plannen, projecten en vergunningaanvragen op het aspect stikstof beoordeelt, stikstofonderzoek laat doen voor gemeentelijke plannen en projecten, en voorstellen doet voor prioritering van gemeentelijke projecten en werkzaamheden.

Verschillende gemeenten maken een beleidsprogramma, beleidskader of visie op stikstof. Daarin kan onder andere opgenomen worden hoe de gemeente verschillende sectoren – bijvoorbeeld agrariërs – ondersteunt bij het uitvoeren van de benodigde stikstofmaatregelen, wat de gemeente zelf doet om de uitstoot van stikstof te reduceren en hoe dat zich verhoudt tot hoe de gemeente in het algemeen werkt aan natuurbeleid en verbeteren van biodiversiteit. De gemeenteraad kan het college vragen met een dergelijke visie te komen en vervolgens de vinger aan de pols houden bij de uitvoering.

Om vanuit de gemeenten mee te denken over en mee te werken aan de stikstofaanpak, heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een Bestuurlijk Netwerk Stikstof ingesteld. Elke provinciale VNG-afdeling is hierin vertegenwoordigd. Het netwerk is opgericht om uit elke regio, zowel bestuurlijk als ambtelijk, belangrijke informatie op te halen. Ook bij besluitvorming wordt het netwerk geraadpleegd. Gemeenten kunnen hun regiotrekker benaderen om aandachtspunten en input mee te geven.

Tools en leeromgeving

Het Landelijk Informatiepunt Stikstof en Natura 2000 is een kennis-, leer- en informatiecentrum voor burgers, professionals en organisaties op het gebied van stikstof en natuur. Het Informatiepunt werkt – via BIJ12 – in opdracht van het Rijk en de provincies.

Onderdeel van het Landelijk Informatiepunt Stikstof en Natura 2000 is de helpdesk. Hier kun je al je vragen stellen over stikstof, vergunningverlening, AERIUS en Natura 2000.

Handreiking en informatie van Platform31 over rollen voor gemeenten bij stikstofarme woningbouw

In de AERIUS Monitor kun je voor Nederland of per Natura 2000-gebied zien wat de stikstofdepositie is en hoe deze is opgebouwd per sector.

 

Inspiratie en praktijkvoorbeelden

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland heeft, in opdracht van het ministerie van BZK, de Inspiratiegids ‘Het kan wel’ laten maken, die inzicht geeft in het ‘stikstofdoolhof’ voor woningbouwprojecten, aan de hand van voorbeelden en met hulpmiddelen.

Beleidsnota lokale aanpak stikstofproblematiek van de gemeente Oldebroek

Gemeente Ede: aanpak stikstofproblematiek